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ANTEPROYECTO LEY DE PROTECCIÓN,
GESTIÓN Y ORDENAMIENTO DEL PAISAJE
Exposición de Motivos

La Argentina cuenta con una gran variedad de paisajes debido a su morfología territorial, su diversidad climàtica y sus distintos paisajes culturales, profundamente identitarios, extensa y muy rica en recursos naturales. Es por ello que consideramos que el paisaje es un bien que debe ser jurídicamente protegido, poniendo en valor los aspectos ambientales, culturales, históricos, económicos y perceptivos del mismo, que lo convierte en un derecho inalienable para la población que se reconoce en él. El paisaje es un recurso que si no se planifica su uso, se agota, de ahí la importancia de la presente ley.

Este anteproyecto constituye hoy, un modo distinto de la territorialización, con una visión integradora de naturaleza y cultura, esta última como hacer del hombre. Si bien es parte de la biodiversidad, el hombre en su cotidianeidad, su vida, la búsqueda de confort, reparo y las actividades para su supervivencia ha intervenido en la naturaleza activamente llegando a límites complejos que afectan la integridad del Planeta.

Producto de la repercusión de las políticas económicas mundiales y del debilitamiento del rol del Estado en la regulación de los procesos de planificación estratégica preventiva, y al igual que en otros países, en Argentina se vienen produciendo numerosos conflictos en el uso del suelo y del territorio, que redundan en graves impactos negativos sobre sus paisajes y las sociedades que los habitan. Es tal la situación, que las sinergias de dichos impactos, no pueden ser consideradas y evaluadas, aún con los estudios de impacto ambiental. Éstos, si bien consideran los efectos de proyectos puntuales sobre el ambiente, no consideran las unidades de paisaje y, por lo tanto, no visualizan las fragmentaciones que éstas sufren a consecuencia de la sumatoria de efectos de las actividades y procesos antrópicos.

Se observa la degradación de las zonas de gran concentración demográfica e industrial, en las que se aceleran los procesos migratorios y surgen formas precarias de urbanización y nuevas pautas culturales instaladas en hábitats muy vulnerables y contaminados. La pérdida, fragmentación y transformación de pastizales naturales, bosques nativos, ecosistemas costeros, humedales, inundaciones,  al igual que la destrucción del patrimonio histórico y arquitectónico, son otros tantos casos de degradación del paisaje y pérdida de identidad.

Haciendo un análisis de las causas estructurales que conducen a estas situaciones, se destaca la falta de políticas específicas relativas al paisaje y de su instrumentación en el ordenamiento integral de los territorios, tanto a nivel local como regional. Introducir la valoración y defensa del paisaje significará fortalecer la protección del ambiente, a corto, mediano y largo plazo, teniendo en cuenta la capacidad de carga de los ecosistemas y el valor económico de los bienes y servicios que esto genera al conjunto de la sociedad. Se entiende como capacidad de carga a la capacidad de un territorio para soportar un nivel o intensidad de uso, de manera que mantener esa capacidad de carga es evitar la degradación o agotamiento de los recursos naturales en un paisaje determinado.

A todo esto se suman, los graves problemas que ocasiona la aceleración del cambio climático y la urgencia de instrumentar medidas preventivas, además de las estrategias de adaptación y mitigación de dichos cambios.
Incorporar la protección del paisaje en las políticas públicas, significará avanzar en la planificación del desarrollo sustentable, entendiendose que no existe sustentabilidad real si no se identifica al cuerpo social como beneficiario final o sujeto de progreso de la misma.

La calidad del Paisaje es determinante para el sostenimiento de la vida humana, no sólo nos referimos a la riqueza de los recursos y elementos que lo componen, sino a la cultura de cada comunidad nacida en cada territorio y que conforma su Identidad.

El Paisaje, entonces, no es tal como se lo definía hace décadas una vista panorámica, una foto, un lugar bello, es el lugar donde habitamos, donde transcurre la vida del hombre en comunidad, es un sistema complejo donde Naturaleza y Sociedad interactúan, conforme a las características geográáficas y culturales. Por lo tanto hablamos de una dimensión compleja de ambiente-sociedad-economía y cultura, integrada por diversos elementos naturales y culturales, de modo que debe ser abordada desde distintas disciplinas y fundamentalmente con la intervención activa de la población.

La presente Ley adopta el concepto, con una nueva terminología, basado en el Convenio Europeo del Paisaje y la Ley del Paisaje de Cataluña, entendiendo como Paisaje "el territorio tal cual lo percibe la población, cuyo carácter  es la interacción de factores naturales y humanos".

Existe una necesidad impostergable de integrar al Ordenamiento Territorial las "Unidades de Paisaje", no como regiones en el sentido jurídico actual sino como microrregiones  analizadas con mayor profundidad en lo económico-social ambiental, permitiendo establecer verdaderas directrices para las Políticas sectoriales basadas en criterios de sustentabilidad. El Convenio Europeo de Paisaje establece que el Paisaje se basa en una “relación equilibrada y armoniosa entre los distintos factores.

El Paisaje se considera adema un factor ambiental, que genera identidad y colabora con la gobernabilidad en cuanto los distintos mecanismos que implican la participación ciudadana.

Desde el punto de vista  productivo se entiende al paisaje como unidad de interacción del patrimonio cultural y natural.  El valor productivo del paisaje es la capacidad que el mismo tiene para proporcionar beneficios económicos, convirtiendo sus elementos en recursos que aporten al desarrollo sostenible y sustentable, tales como la agricultura, la ganadería, la minería y también profundizando sus rasgos patrimoniales. El eje productivo del paisaje se ha convertido en los últimos años, en una nueva referencia paisajística mundial, que reconoce una sociedad y un paisaje arraigado en una cultura muy viva de las distintas áreas productivas.

Sabemos que los paisajes son dinámicos, y porque sostenemos que desarrollo y conservación del paisaje pueden ir de la mano, es que creemos que una Ley sobre Planificación, Gestión y Ordenamiento del Paisaje, resulta imprescindible.

Nuestro  país está conformado por distintas regiones que contienen una riqueza paisajística muy importante y por demás variada que para su protección y sostenimiento necesita ser mensurada a través de procedimientos adecuados a las características expresadas.

Para ello  el anteproyecto de ley prevé la creación de un organismo  denominado Observatorio del Paisaje, cuyas funciones será abocarse al estudio, análisis, consulta, desarrollo de políticas y su planificación y/o cualquier actividad vinculada a la gestión  y/o conservación del paisaje, en el ámbito nacional, provincial y municipal, asesorando a las administraciones respectivas.

Su conformación será integrada por miembros de la administración pública, universidades públicas y privadas, colegios, profesionales y ONG.

Sus decisiones tendrán carácter vinculante.

Sus instrumentos específicos son: los Catálogos de Paisaje,  las Cartas de Paisaje, y las Directrices que emanan de dichos catálogos.

Se denomina catálogo a las herramientas que permiten conocer la realidad de nuestros paisajes, sus modificaciones y proyecciones, conforme a los objetivos establecidos en la presente ley, asegurando un diagnóstico y su seguimiento.

Las Cartas de Paisaje son los acuerdos logrados entre la administración pública, entidades cívicas y agentes económicos.

Las Directrices son las determinaciones que basadas en los catálogos de paisaje determinan e incorporan a la normativa, propuestas de calidad paisajística para impactar en los ordenamientos territoriales.

La Constitución Argentina en su Artículo 41 establece el Derecho a un ambiente sano, el  que se ajusta más certeramente estableciendo unidades de paisaje, las que además conforman en sus catálogos verdaderos estándares.

Las unidades de paisaje son una porción del territorio, caracterizada por una combinación específica de componentes paisajísticos: naturaleza, ambiente, cultura, percepción y simbolismo, así como de dinamicas claramente reconocibles que le confieren una idiosincrasia diferenciada del resto del territorio. Son unidades de gestión socio-ambiental-económica y financiera que permiten adoptar políticas más eficientes e idóneas.

El sentido y fundamentación de esta Ley es conforme a:

Art. 41 y art. 75 inc. 17 de la Constitución Nacional
Ley General del Ambiente 25675/02
Ley de Presupuestos Mínimos de Bosque Nativo 26331/07
Ley de Presupuestos Mínimos de Glaciares 26639/10
Ley de Promoción de Bosques de Nativos 26331/07
Ley de Promoción de Energía  Eólica y Solar 25019/98
Ley de Patrimonio de Pueblos Originarios Nª 23302/85
Ley 24071 se ratifica el Convenio 169 de la OIT/89
Acuerdo Mercosur suscripto entre Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina en la ciudad de Asunción, República de Paraguay el 22/06/01.

 

Capítulo I
Disposiciones generales

Objeto:
Art. 1: La presente ley establece los presupuestos mínimos para la planificación, protección, preservación, conservación, restauración, gestión, ordenamiento y creación de paisajes, a fin de preservar sus valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales, históricos y económicos, en un marco de desarrollo sostenible. A tal fin la presente ley impulsa la plena integración del paisaje en el planeamiento y en las políticas de ordenamiento territorial, así como en las demás políticas que inciden en el mismo de forma directa o indirecta.

Ambito de aplicación
Art. 2: La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación y sus disposiciones son de orden público y se utilizara a los efectos de interpretar  y aplicar la legislación sobre la materia en concordancia con la normativa sectorial existente.

Definicion de Paisaje
Art. 3: Se entiende por paisaje a los efectos de la presente ley, al espacio vital donde la sociedad se relaciona con la naturaleza en forma colectiva o individual y actúa en ella, modificándola con connotaciones sociales, culturales, económicas, históricas y políticas.

Objetivos
Art. 4: Sus objetivos son:

a) Asegurar la valoración, protección, gestión del paisaje en el uso y ordenamiento del territorio.

b) Promover una gestión integral del paisaje.

c) Desarrollar políticas de paisajes sustentables y sostenibles.

d) Incentivar conductas adecuadas y responsables respecto del paisaje.

e) Implementar medidas e instrumentos para la regulación, administración y control de los distintos paisajes.

f) Promover a través de los sistemas educativos formales e informales el ejercicio del derecho al paisaje como forma de participación ciudadana.

g) Implementar un sistema de información sobre paisajes y su libre acceso de la población a los mismos.

h) Promover la inclusión de Unidades de Paisaje en los ordenamientos territoriales.

i) Elaborar indicadores de paisaje.

 

Conceptos
Art. 5: Se entenderá por:

  • Derecho inalienable: es aquel considerado como fundamental, no pudiendo ser legítimamente negado a una persona.
  • Carácter de paisaje: al conjunto de elementos claramente reconocibles que contribuyen a hacer un paisaje diferente a otro y no mejor o peor que otro.
  • Presupuesto mínimo: de acuerdo al art. 41 de la Constitución Nacional, Ley General del Ambiente y la presente ley, se entiende por presupuesto mínimo a toda norma que concede una tutela paisajística uniforme o común para todo el territorio nacional, cuyo objeto sea establecer las condiciones necesarias para la protección de los paisajes.
  • Percepción del paisaje: apreciación por parte de un individuo o de la sociedad de los valores de un paisaje, así como su estado de conservación.
  • Gestión de paisaje: actuaciones dirigidas a guiar las transformaciones inducidas por sus procesos ambientales, sociales y económicos.
  • Catálogos: documentos destinados a identificar, clasificar y calificar los distintos paisajes del territorio nacional y sus valores ambientales, sociales y económicos.
  • Indicadores de paisaje: elementos cuantitativos y cualitativos que permiten conocer y seguir la evolución y el estado de los paisajes, la satisfacción de la población con su paisaje, asì como la efectividad de las iniciativas públicas y privadas de su conservación y mejora.
  • Objetivos de calidad paisajística: Implementación por parte de la administración pública las aspiraciones que posee la sociedad, expresadas en las directrices de los Observatorios del Paisaje, en lo que respecta a las características paisajísticas de su entorno.

 

Principio Interpretativos
Art. 6:

1 - Sustentabilidad: de conformidad con la Ley General del Ambiente y el art. 41 de la Constitución Nacional el aprovechamiento y/o explotación de los recursos naturales, que conforman el paisaje, deberá hacerse en forma racional, no comprometiendo las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

2 - Prevenciòn: se deberá tratar en forma preventiva cualquier posible efecto nocivo sobre paisaje a los fines de evitar cualquier daño.

3 - Responsabilidad: el/los generadores de efectos negativos sobre el paisaje serán responsables de su recomposición y por el costo de las acciones preventivas necesarias.

4 - Subsidiaridad: el Estado será responsable, teniendo la obligación de colaborar para la sustentabilidad del paisaje y es corresponsable conjuntamente con los privados en la preservación, conforme las regulaciones vigentes y en las instancias correspondientes.

5 - Cooperaciòn y coordinación en la gestión: los paisajes compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional, debiendo las distintas jurisdicciones coordinar las gestiones necesarias.

6 - Integralidad: el paisaje debe interpretarse con una visión totalizadora y en su complejidad integrada por naturaleza y cultura.

7 - Congruencia: la presente ley prevalecerá frente a toda norma, previendo la legislación provincial y municipal adecuarse a la misma.

8 - Pluriculturalidad: se tendrá en cuenta la diversidad en sentido amplio, las distintas culturas conforme el art. 75 inc. 17 y 19 de la CN y el Convenio 169 de la OIT.

 

Capítulo II
Políticas e Instrumentos de Paisaje

Políticas sectoriales
Art.7: Cualquier política sectorial que tenga incidencia directa o indirecta sobre el paisaje deberá integrar y considerar al paisaje en su modelo de gestión, planificación y/o en su ordenamiento, teniendo en cuenta su competencia y jurisdicción.

Instrumentos
Art. 8:

  • Catálogos: herramientas que permiten conocer la realidad de nuestros paisajes, sus modificaciones y proyecciones, conforme a los objetivos establecidos en la presente ley, asegurando un diagnóstico y su seguimiento.
  • Directrices: son las determinaciones que basadas en los catálogos determinan e incorporan a la normativa, propuestas de calidad paisajística para impactar en los ordenamientos territoriales.
  • Cartas de Paisaje: instrumentos de concertación de estrategias entre agentes públicos y privados, aplicables a una escala municipal, provincial y/o nacional, con el fin de llevar a cabo acciones de protección, gestión y ordenamiento del paisaje, que tengan por objetivo sostener sus valores.

 

Capítulo III
Observatorio del Paisaje

Observatorio del Paisaje.
Art 9: Órgano técnico- especializado, abocado al estudio, análisis, consulta, desarrollo de políticas y su planificación y/o cualquier actividad vinculada a la gestión y/o conservación del paisaje, en el ámbito nacional, provincial y municipal, asesorando a las administraciones respectivas.
Su conformación estará integrada por miembros de la administración pública, universidades públicas y privadas, colegios profesionales y ONG.
Sus decisiones tendrán carácter vinculante para la unidad política de gestión.

Funciones:

  • Confeccionar los catálogos de paisaje.
  • Participar de las políticas y gestión, conforme las normativas locales.
  • Generar un espacio de encuentro entre los actores mencionados en el presente artìculo.
  • Proponer los planes educativos locales de paisaje.
  • Crear un sistema de información paisajística ambiental.
  • Asesorar a las administraciones como organismo técnico y de consulta.
  • Determinar los indicadores de paisaje.
  • Generar cartas de paisaje como instrumento de concertación conforme art. 8 de la presente ley.
  • Realizar un informe de actualización periódica de paisajes.

 

Capítulo IV
Autoridad y Financiamiento

Fondo Provincial de Paisaje
Art. 10: Créase el Fondo Provincial de Paisaje, que será administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción el que estará destinado a garantizar la calidad, restauración, sostenimiento, mitigación de efectos, atención de emergencias y todas aquellas acciones establecidas como objetivos en el art. 4.
Su organización y composición se establecerá conforme a cada jurisdicción.

Consejo Nacional
Art. 11: Créase el Consejo Nacional para la Promoción, Gestión y Conservación del Paisaje, cuyo objetivo será establecer y confeccionar:

- Catálogos nacionales de paisajes a partir de acuerdos y convenios con las provincias.

- Articular las políticas provinciales y municipales de paisaje con el fin de evitar implementaciones ineficientes y/o que planteen conflicto de intereses.

- Asesorar a nivel nacional como autoridad técnica en todo lo que pueda requerir los Observatorios del Paisaje o entes locales, así como la Administración Nacional, Provincial y/o Municipal.

- Coordinar políticas de concertación a nivel nacional y las cartas nacionales o regionales de paisaje.

- Arbitrar en los conflictos en paisajes interprovinciales y/o municipales pudiendo establecer parámetros de compensación económica.

 

Sanciones
Art. 12: Las sanciones al incumplimiento de la presente y las reglamentaciones que en consecuencia se dicten sin perjuicio de las demás responsabilidades que correspondan, serán fijadas por cada jurisdicción de conformidad a su poder de policía.